“EN EL ORIGEN DE LAS CRISIS ECONÓMICAS...TAMBIÈN ESTÀN LAS MAFIAS” (SEGUNDA PARTE)

Contralor Preventivo Administrativo


Tribunal de Justicia Europeo


Parlamento Europeo




Mapa Mundi Crecimiento Economico FMI

I.- Introducción.-

Considerábamos en nuestro artìculo anterior, que dentro del àmbito de los actores supervisores es posible destacar por ejemplo, el control ejercido por 1) vigilantes públicos supranacionales o internacionales de los gobiernos; 2) inspectores o auditores privados; 3) otras entidades pùblicas fuera de la línea jerárquica de control.-

Que al respecto Romero guzmán hace referencia a que si se rescatase la vinculaciòn entre la noción de accountability con la de la ciudadanìa, podrìa identificarse màs alla de èsta como electorado, la influencia controladora de: 4) la ciudadania local (aludiéndose a los procesos de descentralización territorial o devoluciòn; 5) la ciudadanìa consumidora o usuaria por ejemplo de servicios públicos y 6) la ciudadania participativa tanto colectivamente, como cuando la sociedad civil se organiza muchas veces de manera formal, para conformar grupos de presión o entidades con representación formal o informal en procesos administrativos o regulatorios, o en aquellos casos, en que cada ciudadano de forma individual hace valer su voz.-

Todo ello ha llevado a que “los planteos sobre una nueva cultura de gestión pùblica y la necesidad de un cambio en la organización de las Administraciones Pùblicas se ha convertido en uno de los principales ejes sobre los que debe centrarse la mayor preocupaciòn de los paìses avanzados”.-


II.- DESARROLLO Y CONCLUSIONES.-

El necesario tema de la Rendición de Cuentas y Lucha Contra la Corrupción en general y en América, en particular, ha sido un tema de análisis relativamente reciente en nuestras sociedades, 15 a 20 años, cuando en realidad el tema de la corrupción, las mafias, el crimen organizado y demàs delitos socioeconómicos son de larga data, con las consecuencias que de ello se han derivado para nuestras sociedades.-

Este fenómeno se ha dado tanto en el plano del activismo ciudadano o no-gubernamental, nacional e internacional, como en la creación de programas o instituciones especiales, a nivel estatal, en muchos países. Además el mismo proceso se ha dado en el seno de las Naciones Unidas, la Unión Europea, la Organización de Estados Americanos y las organizaciones financieras internacionales. También se han ido desarrollando diversos programas de investigación y enseñanza sobre esta materia.

Este tema emergente puede considerarse como una de las áreas del vasto campo de la ética política democrática, junto con el de los derechos humanos o el de la protección del medio ambiente. Dentro de este campo, la temática de transparencia, probidad pública y lucha contra la corrupción tiene perfil y características propias. No obstante lo anterior, existen distintos puentes o conexiones entre derechos humanos y probidad pública, además del hecho de que ambas materias se encuentran íntimamente vinculadas con la construcción de sistemas democráticos justos y sostenibles.
Expresan Zalaquett Daher y Palacios Zuloaga en su Informe...”entre otros puntos de contacto se pueden mencionar los siguientes: el derecho de acceso a información pública es una herramienta clave para garantizar la transparencia en la gestión pública y a la vez, una dimensión (la de buscar y recibir información) de la libertad de expresión; para garantizar plenamente los derechos políticos y las normas sobre elecciones universales y limpias contemplados en las normas internacionales sobre derechos humanos, se requiere de transparencia y una adhesión efectiva a estándares
éticos sobre el financiamiento de las campañas electorales y de la política, en general; los derechos económicos, sociales y culturales, así como la realización de otros derechos humanos, tales como el de acceso a recursos legales adecuados y eficaces o el derecho a igualdad y protección contra la discriminación, se ven necesariamente afectados en un clima de corrupción que desvía los recursos públicos y compromete la calidad o imparcialidad de las políticas y decisiones públicas, además de distorsionar el funcionamiento de la economía y socavar la calidad de la democracia misma”.(Palacio Zuluaga, (Asistente de Investigaciòn) Patricia y Zalaquett Daher, José (Redacción): “ TRANSPARENCIA, RENDICIÓN DE CUENTAS Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN EN AMÉRICA.- Informe de la Reunión Regional que tuvo lugar en Santiago de Chile entre el 3 y el 5 de diciembre de 2004.- 1ª edición, octubre 2005.- Registro de Propiedad Intelectual Nº 149.815 I.S.B.N.: 956–19–0482–9 Impreso en los Talleres de LOM ediciones Santiago de Chile, Chile).-

Podemos considerar que el tema en análisis, no es por lo tanto, un tema nuevo.- Es cierto que la lucha anti–corrupción y en pro de la transparencia y rendición de cuentas ha adquirido relevancia y contornos propios como tema y como movimiento. Sin embargo, como expresan Palacios Zuluaga y Zalaquett Daher, ...”èstas actividades pueden verse también como una extensión o continuación de formas de trabajo que ya estaban establecidas dentro de la sociedad civil. Tales formas de trabajo consisten en labores de monitoreo, fiscalización, denuncia, defensa y proposiciones de políticas, acerca de decisiones tomadas en instancias estatales o respecto de políticas públicas que afectan intereses y valores generales. Por tanto, este ámbito de transparencia, rendición de cuentas y anticorrupción se puede ver como un producto del desarrollo de procesos previos, tales como: (a) la creciente aceptación de la idea de que las políticas públicas son, por cierto, materia de Estado y de los partidos políticos (sistema político) pero también de la sociedad en general, por la repercusión que tienen sobre todos; (b) la consolidación y la diversificación de las acciones de la sociedad civil, como una nueva y poderosa forma de participación en los asuntos públicos, y la mayor capacidad técnica y legitimidad social de muchas organizaciones, lo que ha permitido niveles de monitoreo y de participación más complejos y sofisticados; (c) el incremento o la mayor percepción pública del fenómeno de la corrupción, producto de la falta de transparencia y de mecanismos de rendición de cuentas en muchos sistemas políticos, destacando asimismo, que la corrupción no sobrevive por sí sola sino que es síntoma y producto de la debilidad institucional. Por ello, la mejor forma de controlar la corrupción es el trabajo preventivo, a través del fortalecimiento de las instituciones, los valores y la cultura democrática”.(ob. Cit pàg 7).-

Sì debemos considerar que éste es un campo complejo, en el que inciden multitud de factores y en el cual trabajan una gran diversidad de actores. Muchas veces no se reconoce tal diversidad. El desafío, en este sentido, es identificar e incluir a todos los actores relevantes y establecer modalidades de coordinación en toda la medida en que ello sea posible. Ello, ante la necesaria intervención de actores de distinta naturaleza pero que necesariamente deben actuar conjuntamente para potenciar los beneficios en pos del objetivo buscado.- Debiendo tenerse presente, como lo hemos expuesto en artículos anteriores, que no sòlo es necesario que funcione debidamente el àmbito sancionatorio penal, sino, el àmbito preventivo, àmbito en el que interviene lo administrativo, previéndose institucionalmente la intervención de fuerzas policiales y de seguridad como actores regulares, tarea que se focaliza principalmente en el espacio de interacción pùblico, lugar en el que la fuerza policial desarrolla su cometido principal, el resguardo del orden y la tranquilidad general.- Es obligación del àmbito administrativo, indagar si el comportamiento acontecido y bajo exàmen constituye una irregularidad administrativa o el indicio de un delito.- Esta realidad ha llevado a que los diseños institucionales de prevención de los delitos administrativos hecharan mano a agencias autónomas, propulsadas a nivel general por la denominada “tercera ola” de afianzamiento democrático.- Ambas formas de prevención se encuentran presentes en materia de terrorismo, aunque su evolución muestra una notable disparidad.-

Lo propio ocurre en materia de corrupción, fenómeno que como hemos expresado, trasciende la influencia legìtima e ilegìtima de intereses privados sobre las decisiones estatales y se centra en el dominio o control de las reglas básicas del Estado.- ...“Normalmente se trata de un sistema de delincuencia organizada a nivel nacional o conectado con redes internacionales que emprende acciones sistemàticas de expoliación de lo pùblico a nivel del ejecutivo, el legislativo y del poder judicial y por ende impregna toda la sociedad.- Esta manifestación de la corrupción ha ganado fuerza y es una amenaza creciente a la consolidación del Estado de Derecho, a la permanencia y fortalecimiento de la institucionalidad democrática y a la gobernabilidad en diferentes lugares del mundo.- Reducir la corrupciòn no es un fin en sì mismo, sino una medida necesaria para lograr instituciones màs efectivas, justas, responsables y confiables, al igual que para alcanzar la equidad y la justicia social, consolidar el acceso a los derechos, garantizar la generación y distribución de riqueza y fortalecer la democracia, entre otros fines.- La corrupción preocupa por los efectos que produce sobre la sociedad y la institucionalidad.- Las pràcticas corruptas piden alcanzar lo objetivos trazados por el Estado y por la sociedad, reducen y ponen en manos de unos pocos los recursos disponibles para fines colectivos; distorsionan el proceso de decisiones a favor de intereses particulares; contaminan el ambiente de bienes y servicios públicos y privados; debilitan el respeto por la autoridad; deterioran la legitimidad de las instituciones y la confianza ciudadana entre otros efectos”.-.....debe considerarse sin embargo, que....”las pràcticas corruptas no son un problema exclusivo de los paìses en desarrollo.- La democracia, el libre desarrollo del mercado, altos estándares de desempeño institucional son elementos que ayudan, pero no son antídotos para prevenir la corrupción.- En un mundo globalizado, Estados, empresas y distintos actores estàn cada vez màs interrelacionados mediante el comercio, las finanzas y las comunicaciones, lo que facilita que la corrupción presente en un paìs, tenga efectos sobre otro y que las redes de corrupción de un paìs se extiendan y proliferen màs allà de las fronteras.- ...Hoy se cuenta con legislación internacional como las Convenciones Anticorrupción de la ONU, la OEA y la OCDE que brindan normas para atajar la corrupción en los pàises suscriptores, a la vez que establecen mecanismos de cooperación entre paìses para prevenir y combatir la corrupción tanto en la esfera pùblica como en la privada.- Asimismo, cada vez prosperan màs las iniciativas internacionales que impulsan al sector privado a asumir un papel de liderazgo activo en la lucha contra la corrupciòn.- La corrupción como pràctica funcional a la organización del Estado y de la sociedad tiene la capacidad de expresarse de diversas maneras y al mismo tiempo, de transformarse y mimetizarse en los procesos de gestión hasta el punto de volverse imperceptible a los ojos de la ciudadanìa, los gobiernos y la propia justicia.- Por esta razón todos los esfuerzos encaminados a hacer visible este fenómeno y a identificar formas de combatirlo son esenciales.- La producción y difusión de conocimiento y formación académica en el campo de la corrupción, juegan un papel de alta relevancia en torno al propòsito de indicar con datos objetivos y hechos, reflexiones e innovaciones, la ruta a seguir.- Para vislumbrar el camino, serà necesario comprender la corrupción desde el punto de vista sistémico y tambièn preguntarse una y otra vez cuàles son las causas y manifestaciones, còmo y dònde ocurre, quienes estàn involucrados y què efectos genera”... (Flòrez Margareth, Pròlogo a la obra “Corrupción y delincuencia económica”; Ed. Eduardo Fabián A. Caparròs; Nicolàs Rodríguez Garcia; Grupo Editorial Ibáñez y Univ. Santo Tomàs”; Colombia, Bogotà, 2008, pàg. 7/10).-

La cultura política viene antes que la corrupción, a punto tal que favorece un ambiente dispuesto a aceptar las pràcticas corruptas.- Expresa Caciagli citando a Pizzorno que la corrupciòn tiene en la cultura un factor explicativo, pero no forma parte ella misma, de una cultura.- ...”fuentes de moralidad culturales, religiosas y obviamente ideológicas que en un momento històrico sean capaces de suscitar fuertes lealtades y de transmitir normas interiorizables y pongan sus fuerzas al servicio del estado o de la observancia de la ley”.- (Caciagli, Mario: “Clientelismo, corrupciòn y criminalidad organizada”; 60 Cuadernos y Debates; Ed. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid 1996).-

A efectos de elegir los mejores sistemas de control preventivo, debe conocerse a ciencia, cierta cuales son las causas que la generan y sus cauces en las sociedades, en los sistemas políticos democráticos contemporàneos.-
Expresa al respecto Caciagli en su obra, en un anàlisis que hace extensivo a todas las sociedades, que a efectos de profundizar en dicho flagelo, deben considerarse causas a largo plazo y a corto plazo.- ...”La primera de las causas a largo plazo es la falta de alternancia de partidos o de coaliciones de partidos en el gobierno.- La falta de una verdadera alternativa de poder, puede deberse a razones històrico-ideològicas, como se ha seañalado para Italia.- En todo caso esta carencia, sean cuales fuesen sus razones, puede estimular en los detentadores del poder, al no tener temor a un castigo por parte de los electores, la tendencia a aprovecharse del privilegio de la impunidad polìtica para esperar la impunidad penal.-
Otra causa de la difusión de pràcticas corruptas, es la intervención del Estado en la economía.- Esta intervención se ha extendido en las ùltimas décadas en todos los regímenes.- Parece demostrado que en muchos sistemas, incluidos los Estados Unidos, la corrupción se ha convertido exactamente en una variable dependiente de la expansión de los gastos públicos y de la mayor reglamentación de la sociedad.- ... La intervención del Estado en la economía que se ha realizado tambièn con la formación/expansión de grandes empresas pùblicas y con el fortalecimiento de varias instituciones de regulación, ha ofrecido a la clase política de Italia la posibilidad de nombrar para cargos públicos a hombres de confianza que manejando enormes cantidades de recursos, tenìan que mirar por los intereses de los partidos o de sus cùpulas.- Este poder de nombramiento ha producido una dependencia de las instituciones que regulan la vida económica y social: la dirección, la orientación. La decisión y la gestión de esas instituciones estaban y estàn bajo la influencia partidista.- La omnipresencia de los partidos, ha creado una “zona gris” donde las reglas y los poderes del Estado, del sistema político y del mercado se confunden, favoreciendo el papel de los intermediarios.-
Una tercera causa macropolìtica y a largo plazo de la corrupción ha sido identificada en los procedimientos burocráticos.-Los procedimientos largos y complejos, junto a la ineficiencia de la misma, permiten la intervención del político para facilitar la resolución de asuntosque, aunque sean normales y debidos, encuentran sin embargo muchos obstáculos.- El mismo burócrata de acuerdo con el político o por su iniciativa, llega a ser protagonista de la pràctica corrupta. La maladministraciòn crea las condiciones favorables para la corrupción.-...La ineficiencia permite reducir los controles sobre los procedimientos concretos, lo que implica el aumento de las ocasiones de corrupción”(Cacigliani, ob. Cit. àg. 275).-

Puede observarse entonces, que la ineficiencia de la administración puede transformarse en la mayoria de las veces en ocasiones para la corrupción; la favorece, ofreciendo justificaciones para los expedientes contra las normas que estàn a menudo en la base de las decisiones pagadas con las comisiones, haciendo aumentar los poderes discrecionales de los polìticos.-

Cacigliani, citando a Rodotà, expresa: ...”una de las causas de difusión de la corrupción La anulación progresiva de los controles administrativos no solamente en el sector de las concesiones ...El elemento institucional que hay que subrayar...es el ataque a todo el sistema de controles.- en nombre de una rápida decisión...han sido atacados sistemáticamente los controles formales e infromales.- y esto, cuando la concentración de poderes públicos y privados, habrìa exigido una adecuaciòn y un refuerzo del àrea de los controles”.(Cacigliani, ob. Cit. pàg. 277).- Señalàndose asimismo que èstas causas de la corrupción a largo plazo, tienen que ver evidentemente con la estructura del sistema partidista y del sistema político administrativo.-

Respecto de las causas a corto plazo, según algunos autores, serìan en primer tèrmino “la descentralización política y administrativa”.- El otorgamiento de mayores facultades a los municipios, no ha generado sòlo consecuencias positivas, lo cual es de pùblico conocimiento.- Las reformas han concedido poderes màs amplios a las autoridades regionales y municipales, pero al crear nuevos titulares de cargos, permitiendo màs poder discrecional y dirigiendo un flujo de dinero hacia la periferia, han ofrecido nuevas ocasiones para las pràcticas corruptas.- Desgraciadamente como establece Cacigliani, la democracia de masas, ha generado “nuevas formas de profesionalización de la política”, porquè? porque las reformas, han concedido poderes màs amplios a las autoridades regionales y municipales, pero al crear nuevos titulares de cargos, permitiendo màs poder discrecional y dirigiendo un flujo de dinero hacia la periferia, han ofrecido nuevas ocasiones para las pràcticas corruptas.- “No solamente el nùmero de los miembros de la elite política ha crecido, creando nuevas y mayores necesidades, sino que el ocaso de las ideologías y el triunfo del pragmatismo han generado un nuevo tipo de político.- La entrada de los nuevos en el mercado de la política serìa otra causa de la corrupción”.- En otras palabras, los nuevos políticos y su mayor nùmero, contribuyen al crecimiento de los costes de la política, necesidad de mayor disponibilidad para las campañas políticas electorales; el ingreso de mayores asesores y ayudantes, etc. y ocurre que la financiaciòn pùblica de los partidos, nunca es suficiente.- Es màs, ha causado junto con otras razones, la caìda de la afiliación y de la participación dentro de los partidos, mientras que el dinero veìa aumentar su importancia como recurso polìtico.-
La segunda de las causas, que algunos autores tambiên consideran de largo plazo la constituye, “la partidocracia”, es decir, el crecimiento exagerado del poder de los partidos y de sus burocracias, de sus aparatos y de sus formas de organización, en donde la “crisis de los partidos” ha sido la causa de la corrupción, y èsta, su base”...”se vive de la política y no, para la política”.-

Todo lo hasta aquí analizado, es de suma importancia, a los efectos de brindar soluciones preventivas antes de llegar al ùltimo ratio “procedimiento y sanción penal”, existiendo al respecto, grupos de estudio privados y públicos, entre otros, el Grupo de Estudios contra la Corrupción de la Universidad de Salamanca, que brinda un acumulado de herramientas, metodologías y experiencias significativas a disposiciòn de los actores sociales para emprender èsta tarea.-

Es necesario poner atención y brindar todas las herramientas necesarias en un eje: existe un uso desviado del poder.- Expresa al respecto....”la voluntad general es llevada a la pràctica por un nùmero ilimitado de personas, elegidas para tal menester: portadores en consecuencia de poder delegado.- Frente a ello, es necesario que exista mayor presencia de contralor y de participación ciudadana, que son no sòlo necesarios sino potenciadores de la convivencia democrática, aumentando la eficiencia de la política y generando una mayor fortaleza de sus instituciones.-
Sin embargo es necesario tambièn el contralor de un sector en principio ajeno a la política formal: el sector bancario y financiero que representa en el mundo actual, uno de los factores de mayor presión y de mayor peso.- La prevención financiera del delito se asienta asì sobre el delicado campo de transacción entre los subsistemas de poder privado y estatal, el cual, dadas las peculiares características del mundo econòmico y financiero, determinan su administración permanente por parte del Estado.-
De importancia tal es èste aspecto, que por citar un ejemplo podemos expresar que si se analizan los antecedentes parlamentarios, por ejemplo de la sanción de la ley de lavado de activos: las mayores discusiones se generaron en torno a la ubicación político-institucional de la UIF, su conformación, sistema de designación de autoridades y de toma de decisiones.- Y no se trata de una discusión de mera eficiencia, pues dicha configuración pretendìa encontrar una salida equilibrada entre la inveterada opacidad del sector privado y la necesidad de una auscultación internacional.- Asì, el terreno es fértil para la composiciòn de intereses: desde el plano local, conservando la opacidad para la imaginación impositiva o las transaciones de baja licitud; desde el plano internacional, incorporando un dispositivo màs para rastrear aquellos fondos que logren escapar de sus economìas de origen (Ver al respecto Orsi “Corrupción y lavado de dinero de origen delictivo” en AA.VV (Análisis jurídico, económico y político de la corrupción”; Ed. Porrùa, México, 2005).-

Lo peligroso es, que en èste menester, pueda encontrarse ajeno el interés general, desgraciadamente y ello es lo que debe evitarse, porque de lo contrario las leyes no lograràn su verdadero fin ùltimo, facilitando aquellos hechos que pretenden y deben soslayarse.-

Al respecto expresa Bustos Gisbert en su obra: “Con carácter muy general las formas de control de la corrupción política podrían clasifcarse siguiendo a Rose Ackerman, en cuatro grandes grupos: los checks and balances en el procedimiento legislativo (que permite la legislación màs adecuada imaginable para evitar estos fenómenos); el control de la Administración en la ejecución de las leyes (para asegurar que los poderes públicos respeten escrupulosamente su contenido); el control judicial (que evidentemente es el que mayor eficacia ha tenido) y la transparencia y responsabilidad de los gobernantes (con el subsiguiente control por el Parlamento y la opinión pùblica).- (Bustos Gisbert, Rafael: “La lucha contra la corrupción de los gobernantes: ¿una labor imposible?” en “Corrupción y delincuencia económica”, obra colectiva citada, pàgina 109.-

Los controles en principio, estàn definidos y a ello debemos sumarle la necesaria cooperación judicial penal entre los Estados miembros. Expresa al respecto, Rodríguez Garcìa:...”En el caso de la Unión Europea, el Tratado de la Unión y la Constitución Europea reconocen el rol que ha cumplido y debe seguir cumpliendo en los próximos años el Convenio de asistencia judicial en materia penal entre los Estados miembros de la UE de 29 de mayo de 2000 y su Protocolo de 16 de octubre de 2001, elaborado para adoptar medidas adicionales en el àmbito de la asistencia judicial penal en la lucha eficaz contra algunas formas concretas de delincuencia que tienen especial incidencia, como la delincuencia organizada y financiera”.- (Rodríguez Garcia: Nicolàs: “Asistencia judicial penal para luchar contra la corrupción, el blanqueo de capitales y la delincuencia organizada.- Algunos apuntes sobre el convenio de la Unión Europea de 2000” en “Corrupción y delincuencia económica”, obra colectiva citada, pàgina 321.-

En otras palabras, debe necesariamente controlarse la llegada de flujos de dinero ilìcito que se utiliza particularmente para mantener una estructura corrupta, que importa necesariamente el debilitamiento de las instituciones democráticas, el debilitamiento del sustento mismo del Estado, que debe ser garante del bienestar general.- Como expresa Caparròs en su obra: “desde el punto de vista criminològico la corrupción podrìa adscribirse a la categoría de delitos sin vìctima, en los que no hay un directo perjudicado sino un daño colectivo, difuso.- ...Còmo gráficamente se ha destacado: “hacen falta dos para bailar” sobornador y sobornado participan de un mismo interés por la ejecución y posterior encubrimiento del acto, motivo por el cual su tasa de esclarecimiento es muy baja”.- (Caparròs, Eduardo Fabián A.: “La corrupción de los servidores públicos extranjeros internacionales (Anotaciones para un Derecho Penal globalizado)” en “Corrupción y delincuencia económica”, obra colectiva citada, pàgina 274.-
En atención a lo cual, detectados los carriles que conducen a la posibilidad de ostentar las sumas necesarias para concretar los ilícitos, debe saber actuarse y hacerlo eficazmente sobre dicha situación a efectos de anular por lo menos, a una de las partes.-

SEGUNDA PARTE

style="font-weight:bold;">Dra. SUSANA BEATRIZ FERRO ILARDO